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法律人出身的德国社会学家卢曼，在综合社会学、生物学、神经心理学、控制论、信息论、一般系统理论、社会演化理论等20世纪40年代以来的新的交叉学科研究成果，提出了社会系统理论，[6]为我们理解宪法的此种政治与法律的双重属性问题，提供了一套完整和科学的概念框架与工具，很有启发性。

三、结构耦合：概念的界定与阐明 政治系统与法律系统各自分立，同时又互相借用和互相依赖。要正确理解和处理宪法的法律性与政治性，就必须提供一种分析与处理法律与政治关系的基本理论框架。

[20]法律由此既被看作是实证的，同时又是以主权者的最高权威为根据而产生的。宪法通过法律的合宪性问题转化了法律的合法性问题，从而在法律系统内部隐藏了法律自身的合法性的悖论。在这个过程中，法律系统扮演了非常关键的作用。通过追问根本法何以根本，政治宪法学指出了宪法的政治性，将根本法/一般法这种区分转化成制宪权/宪法文本的区分，从而提出宪法的本质，乃是一种秩序生成法，而不仅仅是一份成文的，被当作法律进行解释的实证性文本。又例如，《中华人民共和国宪法》第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

[80] 周林刚：‘政治宪法的概念：从‘政治宪法学与‘规范宪法学之争切入，载《天府新论》2016年第1期。[19] [德]卢曼：《法社会学》，宾凯译，上海人民出版社2013年版，第238页。这样，监察机关的调查活动就与侦查机关的侦查措施一样，被纳入刑事诉讼法所确立的非法证据排除规则的调整范围，这为被调查人提供了非常重要的程序救济手段。

例如，与侦查羁押期限相比，留置的期限最长为6个月，这明显短于刑事诉讼法所确立单个罪名侦查羁押期限的7个月。而在法院作出无罪判决或者检察机关作出不起诉决定后，对于所采取的留置措施，监察机关还要承担国家赔偿责任。未来，无论是对监察机关调查权的司法控制，还是对被调查人员的权利保障，都还有很多尚未完成的改革课题，国家监察制度的法治化之路还将是十分漫长的。具体说来，当时在党的纪律检查机关与行政监察机关合署办公的体制下，纪检监察人员首先对党员干部或国家工作人员涉嫌违反党纪或政纪的行为进行立案调查，并作出相应的党纪或政纪处分。

新组建的国家监察机关与中共同级纪律检查机构合署办公，对所有行使公权力的公职人员进行国家监察。监察机关的留置措施在取代两规方面取得了一些法治进步，但仍然属于在正式的刑事强制措施体系之外，兼具刑事强制措施和隔离审查措施的特殊调查手段。

三是存在妨碍调查的法定情形，包括涉及案情重大、复杂的。在这一点上，监察机关的调查与侦查机关的侦查也几乎是完全相同的。这一改革还确立了中共党内纪律检查机构与国家监察机构合署办公的体制，使得纪委一监察体系成为统一行使党纪调查权、政务调查权与刑事调查权的反腐败体系。其三，各级监察委员会对公职人员监察的重点是依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等情况。

对重要调查活动进行全程录音录像的制度设计，既是对调查人员重要调查工作的严格规范，对于避免刑讯逼供、诱供等非法取证活动是有利的，同时也属于对调查人员的一种保护性措施。监察委员会在监督、调查和处置过程中，加强了对被调查人的权利保障，通过制度设计解决了对监察委员会和监察人员进行监督的问题。不过，该法既然要求监察机关按照刑事诉讼法所确立的证据要求和标准来收集证据，那么，这里所说的非法证据，应当被理解为违反刑事诉讼程序所获取的证据材料。这都是监察机关行使政务监察权的主要内容。

目前，这种针对各级行政机关的行政监督刚刚兴起，还主要局限在行政机关在国土资源和环境保护、食品药品安全、国有资产流失等方面的行政不法行为。与原来职务犯罪案件的犯罪嫌疑人相比，现在的被调查人至少在四个方面无法获得刑事诉讼法所确立的重要程序保障： 一是对被调查人的留置无法确立司法审查机制，更不可能引入听证程序。

当然，这种调查权与原来的侦查权有所不同，并不属于单纯的职务犯罪案件调查权，而同时具有党纪调查权、政务调查权与刑事调查权的三位一体属性。监察体制改革被视为我国实现国家治理现代化的重要标志。

根据我国议行合一的宪法体制，各级人民代表大会既有权对由其产生的国家机关进行监督，也有权对这些国家机关的主要负责人进行监督。与此同时，监察法要求监察机关遵守客观义务，全面收集不利于和有利于被调查人的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。除此以外，对于违反中共党纪的公职人员，监察委员会还可以中共纪律检查机构的名义，对其作出党纪处分决定，最严厉的处罚是开除党籍。对于这些理论的争议和分歧，我们没有必要进行刻意回避，而应加以正视和面对，并对其进行充分的讨论。[l] 对于这些主流观点，法学界也提出了一些疑问，甚至也有一些不同的看法。将各级监察委员会定位为国家监察机关，其意义并不仅仅在于澄清其职能定位，而更在于对该机关依法行使职权提出明确的要求。

[14]参见李少文：《留置措施法定化是法治的重大进步》，载《学习时报》2018年7月9日，第003版。但同时也要发挥保障调查活动顺利进行的功能。

无论是政府、法院、检察机关还是监察委员会，都要接受同级人民代表大会的监督。[2]参见陈光中等：《监察制度改革的重大成就与完善期待》，载《行政法学研究》2018年第4期。

[19]参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《（中华人民共和国监察法）释义》，第189页以下。甚至对那些具有中共党员身份的公职人员，监察机关还要以党的纪律检查委员会的名义，确定其是否存在违反党纪的事实。

监察机关经过调查所收集的证据材料也就可以直接成为检察机关审查起诉和提起公诉的根据了。四、监察机关调查权的性质 按照改革决策者的解释，监察机关在对所有行使公权力的公职人员行使监察权的过程中，可以对其职务违法和职务犯罪行为进行调查。下面依次对这些特点作出具体分析。由于监察体制改革推进得过于快速，存在着相关理论准备不足的问题，因此这次改革的不少举措都引起了一些理论上的争议。

我国宪法同时确立了三种监督机关：一是作为国家权力机关的人民代表大会，二是作为国家法律监督机关的检察机关，三是作为国家监察机关的监察委员会。[3]参见秦前红：《困境、改革与出路：从三驾马车到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期。

我国宪法所确立的国家机关除了有权力机关（立法机关）、行政机关、监察机关、司法机关之外，并不包括所谓的政治机关。这种国家监察机关的监督对象涵盖了全体从事公务的公职人员。

【摘要】 监察机关对全体公职人员行使监察权，这是我国监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督。对于双规或双指措施，原来的纪检监察机构在采取时要经过极为严格的党内审查批准程序。

根据中共党章的规定，党内除了有党员代表大会这一决策机构以外，日常工作由党的各级委员会负责。对于监察机关以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。但在监察体制改革完成之后，监察法只确立了留置这一种强制措施，监察机关要么对被调查人采取留置措施，要么不对其采取任何强制措施，而没有第三种选择的余地。原则上，留置措施的决定权要由监察机关经过严格审批后决定采取。

而无论是监察委员会还是检察机关，都不过是协助同级人民代表大会行使对公职人员或国家机关的监督权，其监督具有专门性监督的性质，并要与人民代表大会的监督保持协调一致。监察机关不仅要对职务犯罪案件进行调查，而且其调查所取得的证据材料还可以直接在刑事诉讼中被作为证据使用。

[15] 在监察体制改革完成之后，伴随着行政监察机构被国家监察机关取而代之，监察法将留置确立为法定的调查措施，双规和双指最终也被留置措施取而代之。既然监察机关对职务犯罪事实的认定也要达到法定的最高证明标准，那么，检察机关在审查起诉时对这类案件起诉条件的把握，并不采取区别对待的态度，而与侦查机关移送的案件适用同样的标准。

在国家宪法层面上，监察机关尽管与中共纪律检查委员会合署办公，却并不能被混为一谈。这种将留置折抵刑期以及将留置措施纳入国家赔偿范围的规定，为被留置人提供了重要的权利保障和救济途径。

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